Apuntes para una reforma educativa

POR JOSE PIÑEIRA(*) La propuestaDesde Domingo Faustino Sarmiento, ningún gobernante argentino ha demostrado algún interés por debatir, y reformular, el sistema educativo de forma tal de concretar los anhelos de promover una sociedad mejor. Es curioso que Néstor Kirchner, quién afirma aspirar a una mejor redistribución del ingreso, no se encuentre, simultáneamente, promoviendo una mejor redistribución del conocimiento. Sin mejor educación no habrá capacitación ni oportunidades para una gran cantidad de argentinos. Pero Kirchner no es el hombre indicado, si se considera lo que hizo por el sistema educativo santacruceño, uno de los peores del país pese a que la provincia es subsidiada en montos abundantes por el resto de la Nación. Los docentes y sus sindicatos también han exhibido una sospechosa ceguera en sus planteos porque no comprenden el eje del problema: si su reivindicación se limita a mejorar la paga, su trabajo continuará desjerarquizado y, por lo tanto, no irrumpirá entre las prioridades nacionales. Es notable cómo ha decaído el mercado de trabajo argentino, en parte provocado y/o acompañado por una pauperización del sistema de enseñanza. Por ejemplo, quien termina la escolaridad primaria debería tener un oficio manual aprendido. Quien termina la escolaridad media, debería tener un segundo oficio aprendido, estipulado de acuerdo a una política de Estado en materia de capital humano. Esto debería resultar un mínimo común denominador para los jóvenes argentinos, hoy desempleados potenciales en un escenario que no tiene mejora ni final. Edición i quiere promover el debate y la siguiente nota, cuyo autor es un economista chileno, debería gatillar el debate. No es la verdad revelada pero sí un creativo y oportuno aporte a la búsqueda de las soluciones que necesita encontrar Latinoamérica, cuanto antes.

La educación pública está en crisis. Sólo un ejemplo elocuente: recientemente un ex ministro de Educación ha afirmado que la mayoría de los egresados del sistema de educación básica y media en Chile apenas comprenden lo que leen. Ya que será imposible eliminar la pobreza sin un aumento notable en la calidad de la educación y será difícil superar el subdesarrollo con esta carencia gravísima de capital humano, para superar esta crisis propongo la siguiente reforma estructural:

a-Con el actual presupuesto público dedicado a la educación básica y media (que hoy es entregado directamente a las escuelas subsidiadas por el Estado), financiar un "bono educacional", el cual sería entregado a cada familia pobre por cada hijo en edad escolar para que pueda pagar la escuela (pública o privada) que elija para sus hijos.

b- Iniciar un proceso gradual de licitación, altamente transparente, de las actuales escuelas públicas, comenzando por aquellas de áreas urbanas, incentivando a los propios profesores a organizarse en microempresas que postulen en estas licitaciones, convirtiéndose así en empresarios educacionales.

c-Derogar el Estatuto Docente, la ley especial que regula al detalle todo el proceso de remuneraciones y condiciones de trabajo, y establecer que los profesores se rigen por las mismas leyes laborales del resto del país. Las leyes laborales que regían en 1989 hicieron posible que todo trabajador tuviera un empleo, situación fundamental para poder salir de la pobreza, y también se puede volver a ellas revirtiendo los demagógicos retrocesos recientes.
Sin embargo, falta una verdadera reforma educacional que haga posible que aquellas personas que están empleadas—gracias a mercados laborales libres y a un crecimiento económico acelerado—tengan una productividad tal que les genere una remuneración que les permita vivir con dignidad. Asimismo, con gente así educada será menos vulnerable a las oscilaciones propias de una sociedad libre y un mundo cada vez más globalizado.

d- Establecer la libertad de programas de estudios, exigiendo sólo un curriculum mínimo nacional.

e-Transformar el Ministerio en una Superintendencia de Educación que subcontrate en el sector privado diversas pruebas de calidad por escuela en todo el país y las de a conocer ampliamente, renueve y vigile que se cumpla el curriculum mínimo, y otorgue subsidios por concurso para la capacitación de directores, gerentes y profesores.

Todo lo anterior conduciría a un sistema universal de educación privada, de amplia competencia y diversidad, con una regulación de contenidos mínimos y transparencia por parte del Estado. Estos principios, que son los mismos que subyacen en el exitoso sistema de previsión privada, conducirían a una competencia por elevar la calidad educacional y así atraer estudiantes con bono.

Los recursos actuales dedicados a las subvenciones educacionales (entregados a las escuelas, es decir un subsidio a la oferta) se transforman en un bono educacional entregado a cada familia que lo necesite por cada hijo en edad escolar (es decir, un subsidio a la demanda). El valor del bono educacional sería un barómetro de la importancia que la sociedad le asigna al objetivo de superar la pobreza a través de mejorar la calidad de la educación. Así, por ejemplo, un programa de privatizaciones podría permitirle al Estado multiplicar el valor de este bono de manera permanente.

En el actual sistema, las remuneraciones de hecho se negocian centralizadamente entre el gobierno y un supersindicato (el Colegio de Profesores). En el esquema propuesto, las discusiones de remuneraciones se darían al interior de cada escuela entre los profesores y los dueños, de acuerdo a las mismas leyes laborales que rigen para el resto de los chilenos.

Se hablaría de productividad, de capacidades individuales, de vocación docente, de tecnologías educacionales, de calidad de la enseñanza. Por supuesto, los mejores profesores ganarían más que los malos profesores, y sería precisamente esa una señal poderosa para mejorar la calidad de las clases y el perfeccionamiento docente. Con el sistema del bono educacional, no habría paros nacionales que, en último término, sólo dañan a los niños pobres que asisten a las escuelas municipales.

Los empresarios educacionales que sean capaces de retener a los mejores profesores, pagándoles sueldos que reflejen su verdadero aporte, tendrán las mejores escuelas. Los padres se darán cuenta y llevarán allá a sus hijos, pagando con bonos financiados por el Estado. Esas escuelas se expandirán para atender al incremento de alumnos.

Habrá una competencia entre universidades y centros de estudio por desarrollar pruebas que midan lo mejor posible la "calidad educacional" de cada escuela (la actual prueba SIMCE sería sólo una de ellas). La Superintendencia de Educación controlará que los resultados sean transparentes y conocidos por los padres antes de tomar la decisión de donde matricularán a sus hijos.

Sería un nuevo mundo educacional; del Estado docente del siglo 20 a la sociedad docente que requiere el siglo 21.

¿Qué Sucede en la Educación? Las cosas claras: si la educación pública es un desastre, incluso ello debilita a la educación privada, al restarle competencia a todo el sistema. Existen múltiples estudios que comprueban esta situación. Un ejemplo, entre muchos. En un estudio reciente del Centro de Estudios Públicos titulado El Futuro en Riesgo acerca de los textos que se entregan en las escuelas chilenas, se sostenía que un niño chileno lee ocho veces menos en su educación básica de lo que lee un niño alemán, y en textos malos, que no le provocan ningún interés en aprender español, matemáticas, ni los elementos esenciales para poder desenvolverse en sociedad.

Esta es la realidad, pese a que Chile ha avanzado mucho en materia de cobertura educacional, lo cual es un mérito de muchos gobiernos de muy distinto signo, y pese a meritorios avances puntuales, como la introducción de nuevas técnicas educacionales. Por ejemplo, aumentar las PC en los colegios es un avance, pero no es la solución.

En mi libro, Fundamentos de la Ley Constitucional Minera (Economía y Sociedad Ltda., 2003), sostuve que durante el siglo 20 se dio un enorme enfrentamiento acerca de cómo producir la riqueza que tenía el suelo chileno. Fue un enfrentamiento entre dos grandes concepciones doctrinarias. Una de las cuales culminó con la Reforma Agraria, bajo la hipótesis de que no era importante quién tuviera la propiedad de la tierra. Todos sabemos en la tragedia económica, social y política que terminó el experimento de la Reforma Agraria. Ella llevó, por supuesto, a una serie de otras políticas en la misma dirección, incluso a la expropiación de todos los derechos mineros en Chile.

Veinte años después, la Ley Constitucional Minera estableció un sólido derecho de propiedad en este sector crucial para la economía chilena. Fue una concepción totalmente opuesta a la de la Reforma Agraria. Los resultados han sido elocuentes.

Por lo tanto, en el siglo 20 estas dos concepciones se enfrentaron y de los dos experimentos, uno fue claramente exitoso mientras que el otro fue un fracaso. Creo que en el siglo 21, veremos lo mismo en el campo de la educación. Pues la visión que impera hoy en la educación chilena es hija de la visión que produjo la Reforma Agraria: es una visión en la cual el gran educador es el Estado ("el Estado docente").

Ahora bien, es más grave que el Estado produzca un servicio tan complejo y de tanta trascendencia en la formación de la juventud como la educación, a que produzca un cuasi commodity como el acero. Por supuesto que soy partidario de que ambas cosas sean producidas por el sector privado, pero prefiero una fábrica de acero estatal a que existan más de 10.000 escuelas en Chile administradas por el gobierno de turno.

En la década de los ‘80 se realizó un enorme esfuerzo para traspasar la administración de las escuelas estatales desde el ministerio del ramo a los municipios; pero los municipios son parte del sistema político nacional. Si bien teóricamente existe una subvención a cada escuela en relación con la asistencia de los alumnos, al final el municipio maneja todos los fondos que recibe por subvenciones y los asigna discrecionalmente. No hay incentivo para que las mejores escuelas se expandan más, ni castigos a las escuelas malas para que se reduzcan. Es casi imposible que un municipio cierre una mala escuela, pues eso implica el despido o la reasignación de profesores.

Para peor, en 1991 se aprobó una ley -el Estatuto Docente- que fue un retroceso extraordinario para la educación chilena, porque impidió toda flexibilidad en materia laboral docente, aparte de introducir una uniformidad por la mediocridad. El Estatuto Docente está produciendo un gran daño a los niños chilenos, porque no hay competencia en la educación pública, no hay incentivos a los profesores; porque los directores de escuela tienen muy poco que decir en la manera cómo se manejan las escuelas, y porque los textos son provistos centralmente.

Por lo tanto, el quid del problema no es el nivel ni la fuente de los recursos para la educación. Desde ya, estos recursos crecieron mucho en la década de los ‘90 sin un cambio apreciable en la calidad.

La solución del problema previsional no fue llenar de computadores la Caja de Empleados Particulares, o construir más sucursales ni hacer trabajar más horas a los empleados. La solución a un problema estructural debe ser una reforma integral. Se trata de hacer una profunda reforma educacional, de la envergadura de la que fue la creación del sistema de AFP. Esa reforma tiene que lograr que las escuelas tengan dueño, que las escuelas sean privadas.

Las escuelas municipales podrían ser entregadas a empresas educacionales formadas por sus propios profesores (en comodato, en arriendo, etc.) y, si algunos de ellos no quisieran, a empresarios privados, con o sin fines de lucro. Así surgirían decenas de miles de empresarios medianos y pequeños que tienen una vocación educacional o que creen que este es un sector en donde pueden hacer una contribución valiosa en busca de una legítima utilidad, regulada por la competencia del mercado y la fiscalización rigurosa del Estado.

El papel del Estado en la educación sería, en primer lugar, dar un subsidio directo a las familias chilenas que no pueden pagar la educación de sus hijos. Eso es lo que se llama el sistema de los "bonos educacionales" o vouchers (incluso sería preferible que fueran una suerte de cupones en un talonario). Si hoy se divide el presupuesto del Ministerio de Educación entre las familias que realmente necesitan un bono educacional -y ahí debería debatirse quiénes realmente lo necesitan- un cálculo aproximado da un bono educacional mínimo de Ch$ 40.000 al mes por niño (US$ 60, en la Argentina $ 170). Al comienzo del año, el Estado le debería entregar a las familias que lo necesiten un bono que sólo se pueda gastar en pagar la educación en escuelas debidamente registradas. Así el padre de familia puede elegir la escuela que quiere para su hijo. Luego, las escuelas canjean el bono por recursos monetarios.

¿Y cuánto le pagan a los profesores? Lo que cada escuela decida.

Creo que toda familia, si hay algo que puede elegir bien, es una escuela mejor o peor para sus hijos. Quizás no puede elegir en otras materias inmensamente más abstractas, pero sí en cosas muy cercanas a su vida, como la educación. Si hay una escuela mala, los padres podrán retirar a sus hijos y llevarlos a otra con el bono educacional.

Incluso podría haber una batería de subsidios específicos para contribuir al éxito de este proceso, especialmente durante el período de transición.

Un voucher para comprar textos educacionales, un voucher para transporte escolar, de manera que los padres pudieran optar entre un grupo mayor de escuelas, porque de otra manera algunos padres podrían elegir sólo entre las escuelas que están cerca de las casas, un voucher para que directores se entrenen en técnicas de gestión de empresas.

En fin, hay múltiples detalles técnicos que aquí no cabe presentar. Con la experiencia acumulada en las grandes reformas que se hicieron en la década de los ‘70 y ‘80, este es un desafío posible de enfrentar.

Por supuesto, el Estado tiene que fiscalizar este sistema. Creo en los mercados libres, pero también en la transparencia y en la competencia.

El Ministerio de Educación debiera dejar la burocracia, y transformarse en una "superintendencia" técnica de educación, implementando y licitando pruebas nacionales de calidad educativa.

Las universidades -chilenas y extranjeras- debieran postular a licitaciones para que hubiera no solamente un SIMCE (evaluación de rendimiento), sino que varios distintos, y todos con resultados de conocimiento público (ahora con la posibilidad de colocarlos en Internet y accesibles desde todo hogar conectado). Así se irían prestigiando las escuelas que son mejores. Esto generaría una explosión de creatividad de las escuelas.

Para diferenciarse, algunas se concentrarían en enseñar bien inglés o computación. Otras les asegurarán a los padres que los sábados y domingos estarán abiertas para que se pueda usar la biblioteca o los computadores. Sólo la competencia con transparencia puede elevar radicalmente la calidad de la educación contemporánea en Latinoamérica.

Es un imperativo moral, porque los hijos de casi todas las autoridades políticas están en colegios privados. Los que se educan en las escuelas municipales son los hijos de los trabajadores. Esta es una reforma que se debe hacer por un imperativo fundamental de justicia y para eliminar la pobreza.

Esta reforma requiere una nueva concepción del papel del Estado y de la sociedad. Se trata, en último término, de ir del Estado Docente a la Sociedad Docente. La sociedad tiene una obligación con la educación, pero la sociedad como un todo. Hay experimentos educacionales extraordinarios en el sector privado. Existen escuelas que manejan personas de gran vocación, por amor a la educación, que son muy buenas, pero no es suficiente.

Algo que puede confundir el debate—por lo que quisiera hacer una aclaración—es que una cosa es eliminar la pobreza (que es el gran objetivo que debemos plantearnos), y otra distinta es igualar la distribución del ingreso o reducir lo que se llama la desigualdad económica. Son dos elementos muy distintos y hay una enorme confusión en la discusión pública respecto a esto.

Cuando un Presidente sostiene que "si el 20% de altos ingresos se lleva el s60% del PIB, nunca vamos a superar la pobreza", está confundido. Nadie se lo "lleva", ellos se lo "ganan". Lo que pasa es que hay un 20% en Chile que produce el 60% de la riqueza nacional y, por lo tanto, los ingresos son concordantes con lo que produce. Entonces lo que tenemos que hacer es tratar de que el 20% que está en el otro extremo, que "produce" sólo el 3% de la riqueza nacional, produzca más para que se pueda "llevar" más. Pero es un problema—en último término—de darle productividad a los sectores pobres. La manera de eliminar la pobreza es elevando radicalmente la calidad de la educación.

Indudablemente, en toda sociedad libre, va a haber desigualdades de ingreso y no hay nada de malo en que así sea siempre que ellas deriven de la capacidad productiva de las personas. Estoy contra las desigualdades de ingreso que nacen de obtener ventajas del Estado.

Esas desigualdades son injustas y poco éticas. También hay que rechazar y evitar las desigualdades económicas que nacen del abuso de posición de mercado, que pueden ejercer empresarios, profesionales, incluso trabajadores, porque hay personas en todos los niveles que, cuando tienen algún grado de poder monopólico, ejercen un abuso.

Para eso tenemos que fortalecer nuestro sistema legal, para que todos seamos iguales ante la ley. Para eso debemos tener una regulación del Estado efectiva, inteligente, que fortalezca al mercado, pero que impida todo abuso.

Es fundamental introducir el concepto de "la pluralidad de jerarquías" en nuestra sociedad. Hay personas que podrán ser muy ricas, hay otras personas que podrán ser grandes servidores públicos, otras que podrán ser grandes poetas. Nadie es mejor que otro simplemente porque tiene más dinero. Las personas no valen por lo que tienen, sino por lo que son, por su búsqueda de la excelencia, por su amor al trabajo bien hecho, por su integridad. Una cosa es ser partidario de la libertad integral y de los mercados libres, y otra es aceptar como jerarquía fundamental de nuestra sociedad para el siglo XXI exclusivamente la que proviene del dinero.

Si comprendemos la diferencia entre pobreza y desigualdad, podremos racionalizar el debate público y avanzar en muchas modernizaciones.

(*)José Piñera fue ministro de Trabajo y Previsión Social en Chile y co-presidente del Proyecto para la Privatización de la Seguridad Social del Cato Institute.

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